Forskere: Holdningsskred truer demokratiet

Hanne Marie Motzfeldt er lektor i digital forvaltning på Københavns Universitet.
Hanne Marie Motzfeldt er lektor i digital forvaltning på Københavns Universitet.

Eksperter i forvaltningsret oplever i stigende grad et holdningsskred, hvor de demokratiske principper og rettigheder for - og beskyttelse af - borgerne, der er indbygget i forvaltningsretten, opfattes som noget unødigt besvær, der står i vejen for digitaliseringen af den offentlige sektor. De ser et voksende sløseri i forhold til overholdelsen af forvaltningsretten. I sidste ende kan holdningsskredet true vores demokratiske samfundsorden, lyder advarslen.

Et holdningsskred, der er roden til et stigende sløseri med forvaltningsreglerne, er kernen i en ny bog, som er på vej. Kvinden bag bogen, lektor i digital forvaltning ved Københavns Universitet, Hanne Marie Motzfeldt, har fået en alvorlig mistanke om, at størstedelen af den offentlige sektor mangler viden om de relevante forvaltningsretlige regler. Og hvad værre er, at de offentlige organisationer i stigende omfang anskaffer, udvikler og anvender digitale løsninger i strid med de forvaltningsretlige regler.

Den kedelige mistanke er hun langt fra ene om at have.

Ombudsmanden har hejst et flag
Complidia omtaler for eksempel i dag en sag, hvor Haderslev Kommune i sidste uge fik læst og påskrevet af Folketingets Ombudsmand for at glemme gundæggende forvaltningsregler i implementeringen af et selvbetjeningssystem for borgernes ansøgninger om hjælpemidler til handicappede. Den sag er langt fra enestående, og ombudsmanden har i flere omgange overfor regeringen peget på, at selv helt elementær lovgivning alt for ofte bliver overset, når nye digitale løsninger tages i brug.

”Ombudsmanden formulerer sig både pænt og afdæmpet, og det er formentlig årsagen til, at udmeldingerne ikke umiddelbart skaber så meget røre. Men det er blodig alvor, når den slags offentliggøres fra de stilfærdige kontorer på Gammeltorv,” siger Hanne Marie Motzfeldt.

Ingen forståelse for forvaltningsret
Hun møder også selv holdningsskredet i en række forskellige sammenhænge. På konferencer taler hun ofte med mange af de praktikere, der arbejder med digitaliseringsprojekterne. Når de hører om, at det er et krav til forsvarlig digitalisering, at man undersøger de forvaltningsretlige reglers betydning, allerede inden udviklingen går i gang, så møder forskeren fra det juridiske elfenbenstårn i det centrale København ganske ofte en dyb og indædt modstand, der kommer til udtryk i kommentarer som de her:

”Det kan umuligt være rigtigt, at man skal lave den slags retlige analyser. Det er der jo ingen, der gør. Det vil være alt for dyrt. Det er hæmmende for udviklingen. Det er kompliceret at kommunikere tværfagligt og jurister er helt umulige. Det er overflødige krav, da vi jo kun vil det bedste. Hvis det virkelig er et krav, så må nogen gøre noget og fjerne det omgående.”

Der er flere regler end dem i GDPR
Den manglende respekt for og viden om forvaltningsreglerne hænger muligvis tæt sammen med digitaliseringen, hvor mange projektledere uden baggrund i offentlig administration, men med en langt mere dynamisk tilgang, som kendes fra private virksomheder, kommer ind og kigger på, hvordan de digitale løsninger skal udspille sig.

 ”Projektlederne på feltet er godt bekendt med persondataforordningen, men samfundets spilleregler for dem, der vil udvikle digitale løsninger til det offentlige, er ikke kun GDPR. De vigtigste er faktisk at finde i forvaltningsretten. Og det er kun forvaltningsretten, der kan sikre den grundlæggende kvalitet og balance i den digitale forvaltning og hindre, at risiko-barometeret for et katastrofalt tillidstab går fra lysegul til flammende rød,” siger Hanne Marie Motzfeldt.

God mening i at tænke sig om
Hun tilføjer, at det giver rigtig god mening, hvis man stopper lidt op og tænker sig lidt om, inden man bruger midler på at udvikle løs.

”Vil vi arbejde i blinde om de retlige rammer – og risikere at slippe uforsvarlige, uigennemsigtige og indholdsmæssigt udokumenterede løsninger fri i det offentlige og køre processer i strid med loven eller potentielt at vejlede sagsbehandlerne forkert om, hvad borgerne må, ikke må, kan få og ikke få,” spørger Hanne Marie Motzfeldt retorisk.

Blandet fornøjelse
Hun erkender dog, at mistanken om, at der sløses med forvaltningsreglerne, ikke bygger på en videnskabelig undersøgelse. Den stammer blandt andet fra, at hun og hendes kollegaer som forskere er forpligtet til at betjene pressen og bidrage til den offentlige debat med viden om forvaltningsret og databeskyttelsesret.

”Det er en blandet fornøjelse at læse de akter igennem, som journalister indhenter, når de vil stille spørgsmål til myndigheder, der udvikler forskellige datadrevne teknologier. I 2016 observerede jeg en påfaldende mangel på akter, der indeholdt undersøgelser af de databeskyttelsesretlige regler og overvejelser om, hvordan myndighederne ville sikre, at de blev overholdt. I dag observerer jeg samme tendens i forhold til de forvaltningsretlige regler,” fortæller Hanne Marie Motzfeldt.

Forvaltningsregler sikrer demokratiet
Hun fastslår, at det er en misforståelse at tro, at de forvaltningsretlige regler er noget ligegyldigt bureaukrati. Det er regler, de folkevalgte har sat op for at beskytte borgerne i mødet mod det offentlige. Forvaltningen må ikke sætte sig ud over de folkevalgtes vilje.  

De folkevalgte er ret tilbøjelige til at holde sig orienteret om, hvad der rører sig blandt deres vælgere – befolkningen. Dermed har lovgiverne det, vi jurister kalder demokratisk legitimation. Det forholder anderledes med forvaltningen. Embedsmænd har stort set ingen demokratisk legitimation, og de står ikke til automatisk fyring hvert 4. år. Det er samtidig her, magten oftest er kommet på afveje. Derfor er der i grundloven – samfundskontrakten – indbygget et særligt magtforhold mellem den lovgivende og den udøvende magt: Legalitetsprincippet.

Samfundsordenen kan skride
”Den udøvende magt er uselvstændig og helt og aldeles underordnet den lovgivende magt. Det går ikke, at man i en forvaltning ser stort på den grundregel. Uanset om en løsrivelse fra regelgrundlaget skyldes manglende kompetencer, at man er tidsmæssigt presset, at man er grebet af en agilitets-hype eller noget helt tredje, så skrider samfundsordenens fundament under os, hvis det sker,” mener Hanne Marie Motzfeldt.

Hun medgiver dog, at de jurister, der ikke hidtil har beskæftiget sig med offentlig digitalisering, er udfordret af, at mange regler desværre ikke er indskrevet i forvaltningsloven. Og at både loven og den mere end 30 år gamle vejledning til samme lov trænger til en kraftig modernisering, der tager højde for, at vi nu lever i et digitalt samfund. I forlængelse af hendes bog finder man derfor et bud på, hvordan et nyt kapitel 8 i forvaltningsloven, der tager højde for digitaliseringen, kan se ud.

Forvaltningsjurister kommer først med til sidst
Partner og advokat hos Labora Legal, Catrine Søndergaard Byrne, der i sin egenskab af juridisk rådgiver og oplægsholder ofte fører samtaler med forvaltningsjurister fra flere forskellige kommuner, kan godt nikke genkendende til, at juristerne ofte kommer meget sent ind i de offentlige IT-projekter, og at deres rolle tit reduceres til lige at tjekke, at man ikke bryder nogle love.

”Jeg møder ofte forvaltninger, hvor juristerne efterhånden er i undertal, og hvor de først meget sent kommer ind i digitaliseringsprojekterne. På dette sene tidspunkt opleves deres bemærkninger som barrierer for digitaliseringen. Det gælder især, når en forvaltning samarbejder med en privat leverandør,” siger Catrine Søndergaard Byrne. 

Er juristerne i vejen for digitaliseringen?
Hun mener, at der er tale om holdningsskred i forhold til nødvendigheden af at sikre, at digitaliseringens grundforståelse er i overensstemmelse med den forvaltningsretlige virkelighed, som den skal fungere i. 

Selv i Justitsministeriet er der tendenser til at forvaltningsretlige grundsætninger opfattes som en forhindring for digitalisering. Det illustreres eksempelvis af et lovforslag fra Justitsministeren om ændring af forvaltningsloven med det formål at lette arbejdsgangen for digitaliseringsprojekterne, som blev fremsat kort før jul sidste år. Hvis forslaget var blevet vedtaget, ville det åbne mulighed for i visse tilfælde at undlade partshøringer.

”Lovforslaget blev heldigvis trukket tilbage efter markant kritik i den i øvrigt korte høringsperiode. Ikke desto mindre sendte lovforslaget et signal om et holdningsskred. Bemærkningerne til lovforslaget glimrede for eksempel ved fraværet af den helt grundlæggende beskrivelse af, hvorfor vi har et instrument som partshøring, og det rummede kun en sporadisk beskrivelse af risikoen for borgeren ved at fjerne instrumentet, mens der blev fokuseret voldsomt på lettelsen for den digitale omstilling,” konstaterer Catrine Søndergaard Byrne.

Læs også:
Haderslev Kommune overså vigtige forvaltningsregler
Digital prøvevagt under lup hos Datatilsynet
Strid om tilstrækkeligt tilsyn med CFCS

Skrevet af

Kasper Skaanning

Kasper Skaanning, Journalist

Kasper Skaanning er uddannet journalist, og har bl.a. arbejdet som senior kommunikationskonsulent i Nykredit, i Danske Bank og som informationschef i Scandlines.